《财政研究》|| 陈志刚等：中国政府预算偏离：一个典型的财政现象
中国政府预算偏离：一个典型的财政现象
陈志刚 吕冰洋
内容提要
政府决算和预算的差异可以称之为预算偏离，过高的预算偏离程度不仅直接关系到预算管理的水平和财政活动的绩效，还会对经济社会产生冲击。本文利用1994-2017年中国公共预算的预算和决算数据，全面分析和归纳了中国政府预算偏离的典型特征。文章发现，中国政府预算偏离长期处于较高水平；全国和地方层面的预算偏离呈现出截然不同的特征；不同财政收支项目的预算偏离程度存在极大差异；预算偏离在不同省份和地区的表现也不尽相同；预算偏离的影响因素主要包括预算管理本身、财政管理体制、外部监督等。为降低预算偏离，应构建全面规范的预算体系，形成收支相匹配的财政管理格局，营造公开透明的预算环境。
关键词：预算偏离 财政预算 财政决算
引言
政府预算对国家治理的影响巨大，它一方面反映着政府活动的范围、方向和政策，另一方面也体现着国家权力机构和人民对政府活动的监督（陈共，2015）。中国自1994年分税制改革后，政府预算制度历经了数次修补，以期建立全面科学的预算体系。但是目前政府预算管理依然存在许多问题。在2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中，将这些问题归结为：预算管理和控制方式不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够、财政结转结余资金规模较大、预算透明度不够，等等。
政府预算管理的这些问题，归根结底表现在政府的收支预算与决算行为上。根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》（以下简称新《预算法》）的规定，预算收入征收部门和单位“必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”，并“不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”；此外，各级政府财政部门还必须“及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”。可见，科学、规范、透明的预算制度，其表现之一便是政府的预算执行应与预算编制的情况保持一致，不应出现大额的超收超支或者短收少支的情况。
不过，分税制以来，中国政府预决算之间的差别呈持续扩大趋势（王秀芝，2009；孙玉栋、吴哲方，2012），这种差别我们称之为预算偏离，它指的是“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异”（高培勇，2008）。从全国层面看，1994年以来，在大部分年份中国政府的预算偏离都在5%以上，一些年份甚至超过了10%（具体见本文第三部分）。而作为最早确立现代政府预算制度的国家，英国2001—2003年公共部门经常性收入预算偏离的平均幅度为-2.8%（王秀芝，2009）；美国2003—2007年财政预算支出的偏离度平均仅为2.1%（崔振东，2009）。相比较，中国政府的预算偏离程度远大于英美等国家。
预算本身是一种收支计划，应该允许决算数与预算数存在一定差距，而且在预算编制的过程中，就特意会留有一定的余地。但是如果差距过大，就会带来一系列的问题，譬如，过多的超收收入会加重微观经济主体的实际税负，从而降低微观经济主体面临的经济激励，在当前背景下也不利于推进供给侧结构性改革；再如，如果实际支出过少，政府提供的公共物品可能不足，尤其是基础设施领域的投资不足会不利于资源的有效配置；等等。“作为一个令人警醒的结果，预决算偏离度的持续扩大，不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场，形同虚设，而且也使得预算法治一再受到挑战，甚至处于极度尴尬之中”（高培勇，2008）。如果预算偏离过大的状况一直持续下去，政府预算的编制就失去了其科学性和权威性，现代预算制度乃至现代财政制度的建立就受到了挑战，从而会在很大程度上影响财政对国家经济调节的效果。因而，全面认识政府预算偏离的现状和特征，对于建立现代预算制度和现代财政制度，提高政府财政管理活动的绩效乃至推进国家治理的现代化都具有重要的意义。
本文旨在利用全国以及地方层面的预决算数据，全面描述和归纳中国政府预算偏离的典型事实，既为今后进一步的研究提供数据基础，同时也对现代预算制度的改革具有参考意义。从现有文献看，本文很可能是第一个较全面刻画中国预算偏离现象的论文。
文章的后续安排如下：第二部分回顾预算偏离的相关文献，第三部分分析中国政府预算偏离的整体状况，第四部分对预算偏离的结构进行分析，第五部分探讨预算偏离的成因，最后是结论。
本文观察了1994年以来中国政府预算偏离在不同层级政府的表现，同时分析了预算偏离的区域差异以及结构差异，并探讨了预算偏离的成因。文章发现：第一，自1994年以来，中国政府预算偏离长期处于高位运行，在进入经济新常态之后，预算偏离大幅下降，但近两年来又有所上升。第二，从不同层级政府的预算偏离看，与全国层面“超收”与“超支”并存不同，地方层面表现为“超收”和“少支”；对省本级和市县层面的分解表明，全省收支的预算偏离更主要是由市县层面的原因造成的。第三，不同财政收支项目的预算偏离状况存在较大差异。收入预算偏离中，非税收入的偏离最大，且对总收入偏离的贡献也最大；增值税的偏离最小，且对总收入偏离的贡献也最小。支出预算偏离中，1994—2006年间，其它支出和基本建设支出的偏离最大，科技支出和行政管理支出的偏离则较小；2007—2016年间，其它支出和农林水事务支出的偏离较大，而教育和一般公共服务支出的偏离较小。第四，不同省份和地区的预算偏离程度也不尽相同。大体上，东部地区的偏离程度最小，而东北和西部地区的偏离相对较大。第五，导致预算偏离的因素主要包括预算本身、财政管理体制、外部监督与约束以及其它因素。
根据研究结果，本文认为，为降低预算偏离程度，应重点从以下几方面入手：第一，注重预算的科学性和严肃性，建立全面规范的预算体系。为此，应增强财政部门“核心预算机构”的地位，提高预算编制的科学性和规范性，可以考虑在财政部门内设立专门的预算编制机构，提高预算机构对收支预测的独立性；实施中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制并逐步发挥中期财政规划对政府绩效评价的支撑作用；硬化预算执行约束，加强对“超收”和“少支”资金的管理。第二，进一步理顺政府间收支责任安排，形成各级政府收支相匹配的格局。为此，应该适当下放财权，缓解地方政府面临的财政压力；适当上收事权，建立事权与支出责任相匹配的支出分权体系；同时控制转移支付的规模，优化转移支付的结构和分配方式。第三，加强对预算管理的监督，形成公开透明的预算环境。为此，应该加强人大对预算活动的监督，强化人大在预算全过程尤其是对预算执行和决算审查过程的监督职能；完善对预算的审计，注重提高审计部门的独立性，扩大国家审计的范围；提高财政透明度，加强社会对预算的监督。
作者简介：
陈志刚，深圳大学经济学院讲师，深圳大学金融与财务实验中心
吕冰洋，中国人民大学财政金融学院教授
国家社会科学基金重大项目“现代治理框架中的中国财税体制研究”（16ZDA027）。
全文刊发《财政研究》2019年第1期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 张斯聪（实习）